Ключевые направлении реформы охоты в России.

    Россия история вопроса кратко изложена по основным компонентам системы государственного управления - политики, институты, законодательства. Политика Официально признанной (утвержденной) концепции (стратегии) государственного управления охотничьим хозяйством не существовало и не существует. Преамбулы базовых нормативных правовых актов содержали и содержат либо очевидно архаичные, либо неопределенные (даже с учетом неизбежной декларативности) целеполагания.

   Институты
В послевоенный период, вплоть до начала 1990-х годов, в РСФСР существовал самостоятельный федеральный1 орган управления охотничьим хозяйством - Главохота РСФСР,2 а в регионах - также самостоятельные органы управления, находящиеся в двойном подчинении: Главохоте и исполнительному органу государственной власти региона. В каждом административном районе страны региональный орган управления имел местный орган (единоличный или в формате небольшой службы).
Осуществление части государственных функций (предоставле ние права охоты - выдача охотбилетов; регистрация холодного оружия; и т.п.) было передано учрежденной государством и в 1960-х годах централизованной системе общественных объединений охотников. В начале 1990-х годов Главохота была подчинена Минсельхоз(прод)у, затем вошла в его структуру и, наконец, стала одним из обычных департаментов.
Принятие Конституции России 1993 года сделало обязательными два важных для охотничьего хозяйства преобразования:
o устойчивое разделение органов власти федерации и ее субъектов (исключение двойного подчинения);
o изъятие у общественных организаций (поскольку они не стали государственно-общественными, а крупнейшая - Росохотрыболовсоюз - не стала) государственных полномочий.
Оба процесса с колебаниями и возвратными движениями растянулись на пятнадцать лет.Региональные органы (далее - охотуправления, независимо от текущих наименований) были переданы Россельхознадзору, затем возвращены субъектам и фактически строились ими с нуля (двава переезда равны пожару). Прерогатива государства на предоставление гражданам права на охоту (выдачей госохотбилетов) была установлена только Федеральным законом "Об охоте" 2009 г. На федеральном уровне ситуация осложнилась начатой административной реформой, основной идеей которой было разведение по разным органам функций нормотворчества (министерства), менеджмента (агентства) и контроля (службы, надзоры). Идея не сработала уже в Минсельхозе, где выде ленное первоначально менеджерское агентство (Россельхоз) вернулось обратно в министерство, и полностью утратило практическое значение с делегированием регионам осуществления всего спектра федеральных полномочий, которые сошлись в одном, теперь уже региональном, "субъектовом" органе власти (попытки развести функции на региональном уровне были единичны - дорого).
Законодательство
Базовое законодательство - Закон РСФСР об охране и использовании животного мира и Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР - устанавливало унитарную систему управления охотничьим хозяйством. Регионы не имели права самостоятельного регулирования ни одного существенного вопроса.
Основной формой хозяйствования законодательство признавало долгосрочное закрепление охотничьих угодий (создание охотничьих хозяйств). Помимо указанных выше следствий принятия Конституции России 1993 года, она требовала разграничения полномочий между федерацией и субъектами в области охотничьего хозяйства (как относящихся к сфере совместного ведения). После перебора нескольких подходов с середины 2000-х годов федеральный законодатель закрепил во всех природоресурсных законах следующий: почти все собственные полномочия регионов становились федеральными и уже в этом качестве передавались регионам на исполнение.
Такой подход был закреплен и в Федеральном законе "Об охоте" 2009 г. В целом, этот Закон, в отсутствие концепции, стратегии регулирования охоты, не содержит конструктивных, ориентирующих компонентов. В федеративном аспекте он вернул отношения федерации и субъектов к советской, унитарной схеме - за регионами остались главным образом технические, исполнительские функции.
Основные недостатки Федерального закона "Об охоте" 2009 г., неоднократно отмечавшиеся в профессиональной прессе:
o фактический отказ от регулирования охраны и сохранения среды обитания;
o стимулирование коммерциализации охоты и приватизации лучших охотничьих угодий;
o отстранение общественности от участия в управлении.
Ученый совет Всероссийского НИИ охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М. Житкова Россельхозакадемии (ВНИИОЗ), рассмотрев 23.06.2009 проект данного закона (впоследствии принятый без существенных изменений), "выразил озабоченность антиобщественной, антиэкологической и антиохотничьей направленностью, а также низким качеством новой редакции законопроекта".
Запад: современное состояние
Европа
По инициативе Парламентской ассамблеи Совета Европы Постоянный комитет Бернской конвенции (Конвенция о сохранении дикой природы и естественных местообитаний в Европе) организовал разработку и в 2007 г. Одобрил Европейскую хартию охоты и биоразнообразия. Она опирается на принятые в рамках Конвенции о биоразнообразии (1992г.) принципы экосистемного подхода (т.н. Малавские принципы, 2000 г.) и Аддис-Абебские принципы и руководящие указания для устойчивого использования биоразнообразия (2004 г.) и выполняет функции общеевропейского руководства устойчивого охотпользования.
Существуют также нормативные правовые акты Евросоюза (директивы по птицам и по местообитаниям), реализующие положения ключевых европейских экологических конвенций - Боннской и Бернской, программ типа "Природа 2000", и т.д.
Во всех европейских странах существуют национальные (во многих - и субнациональные) политики, законодатель ства и институты в области охоты.
Европейские специалисты выделяют четыре региональные (субевропейские) модели охоты:
1) северные европейские страны - общедоступная демократическая форма охоты. Охота поддерживается всеми политическими силами, включая "зеленых". Один охотник приходится на каждые 20 человек;
2) страны Южной Европы - охота общепризнана как социальное явление. Один охотник на 40 человек;
3) англо-саксонские страны - охота считается спортом. Один охотник на 60 человек (недавний всплеск числа охотников в Ирландии вызван техническими причинами);
4) Центральная и Восточная Европа - устойчивые (элитарные) охотничьи традиции, особенно в отношении охоты на крупную дичь. Один охотник на 300 человек.
Северная Америка
Организация государственного управления охотой в США и Канаде весьма сходна. Общим концептуальным документом является Североамериканская модель сохранения дикой природы (одобрена Международной ассоциацией агентств рыбы и дикой природы в 2002 г., признана многими правительственными и неправительственными организациями). Она закрепляет эгалитарные идеи общедоступной охоты, подобно странам Фенноскандии и большинству кантонов Швейцарии.
Надгосударственного законодательства нет (кроме международных соглашений, например о мигрирующих птицах). Во всех штатах США, провинциях и территориях Канады (далее - юрисдикции) есть собственные политики, законодательства и институты в области государственного управления охотой.
Опишу несколько подробнее систему государственного управления охотой в Канаде (в общих чертах она сходна с американской). Служба дикой природы Канады создана в 1947 году (примерно в то же время, что и наша Главохота РСРСФ). Сейчас она является структурным подразделением министерства окружающей среды Канады (в "портфеле", в ведении министра, кроме того, - самостоятельные агентство оценки воздействия на окружающую среду и агентство национальных парков). Имеется пять территориальных офисов службы, отвечающих за подведомственные зоны (вроде наших федеральных округов, только ведомственных): две из них совпадают с провинциями Квебек и Онтарио, остальные - атлантическая, тихоокеанская, прерий и северов - включают две и более юрисдикции.
Служба дикой природы Канады несет ответственность за:
a) охрану и менеджмент:
o перелетных птиц;
o национально значимых местообитаний диких животных (в том числе в федеральных ООПТ);
o видов, находящихся под угрозой (наших "краснокнижных");
б) проведение исследований по проблемам дикой природы, имеющим национальное значение;
в) контроль над международной торговлей исчезающими видами;
г) исполнением Канадой международных договоров, связанных с дикой природой.
Все прочие полномочия в области охоты - в собственной компетенции (в ведении) юрисдикций. Управление охотой находится в ведении различных органов государственной власти с отличающимися (даже при идентичности наименований) мандатами:
o провинция Альберта - министерство устойчивого использования природных ресурсов (рыба и другие дикие животные; лесные и другие земли; рекреационное и другое общественное использование земель; пожары);
o провинция Британская Колумбия - министерство освоения лесов, земель и природных ресурсов (коренные народы и общины; леса, земли, воды; менеджмент рыбы, других диких животных, их местообитаний);
o провинция Манитоба - министерство охраны природы и водных ресурсов (дела коренных народов; оценка окружающей среды; земли; лесоводство и пожары; парки, природные территории, ООПТ; защита диких животных и экосистем);
o провинция Квебек - министерство природных ресурсов и фауны (дела коренных народов; публичные леса и земли; добыча полезных ископаемых; энергетика; ресурсы диких животных);
o провинция Нью-Брансуик - министерство природных ресурсов (земли и полезные ископаемые; возобновимые ресурсы - леса, рыбы и другие дикие животные, в том числе угрожаемые виды и ООПТ);
o провинция Новая Шотландия - министерство природных ресурсов (дикие животные, минеральные ресурсы, леса, парки, государственные земли); провинция Онтарио - министерство природных ресурсов (менеджмент рыбы и других диких животных, земель и водных объектов, лесов, парков и других ООПТ, борьба с лесными пожарами, защита от наводнений и засух);
o провинция Саскачеван - министерство окружающей среды (дела коренных народов; оценка окружающей среды; рыба и другие дикие животные; леса и пожары; земли);
o провинция Ньюфаундленд и Лабрадор - министерство окружающей среды и сохранения природы (пресноводные рыбы и другие дикие животные; воды; парки; государственные земли);
o провинция Остров Принца Эдуарда - министерство сельского хозяйства и лесоводства (сельское хозяйство; леса; рыбы и другие дикие животные; охраняемые территории);
o Северо-Западные территории - министерство окружающей среды и природных ресурсов (окружающая среда, лесное хозяйство, земли и водные объекты, дикие живот-
ные);
o территория Юкон - министерство окружающей среды (рыбы и другие дикие животные; водные ресурсы; парки);
o Нунавут - министерство окружающей среды (менеджмент диких животных; парки и особые участки; рыболовство и зверобойный промысел).
Широко распространено создание совещательных органов. Как правило, их формирование, мандат и процедуры регулируются законами (иногда специальными) юрисдикций, и они находятся в прямом ведении первых руководителей соответствующих ведомств.
Так, в провинции Онтарио действуют:
o Комиссия по охотничье-рыболовному наследию (рекреационные охота и рыбалка, повышение их доступности; стимулирование участия в них молодежи; развитие связанного с ними туризма; участие общественности в программах дикой природы);
o Наблюдательный комитет по распределению лицензий и участков для охоты на лося и медведя (распределение лицензий на лося между аутфитерами, обслуживающими туристов - охотников на лося; распределение участков менеджмента черного медведя между охоттуроператорами);
o Наблюдательный комитет по реабилитации диких животных (реабилитация и возвращение в природу диких животных; конфликты человека и диких животных).
Кроме этого, действуют комитеты по оценке состояния угрожаемых видов, по наблюдению за реализацией соответствующих программ, по отдельным экосистемам, и т.д.
В провинции Альберта функционируют следующие коллегиальные органы:
o Совет по сохранению природных ресурсов (рассматривает все проекты, затрагивающие природные ресурсы, проводит публичные слушания);
o Совет по доступности земель (рассматривает отказы землевладельцев и землепользователей в доступе на соответствующие территории);
o Совет по земельным компенсациям (определяет компенсации владельцам земель, изымаемых или арендуемых для общественных целей);
o Комитет по рассмотрению заявлений охотников с ограниченными возможностями;
o Комитет по компенсациям ущерба животноводству от хищников и незаконной стрельбы.
Кроме того, в качестве агентств, выполняющих отдельные государственные функции на основании законов о делегировании, выступают неправительственные организации, такие, как Ассоциация сохранения (диких животных и местообитаний) Альберты, Общество аутфитеров (охоттуроператоров) Альберты.

Сергей Матвейчук.